——《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》學(xué)習(xí)輔導(dǎo)之三

高德道

《實施綱要》第五部分，以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，注重貫徹十六屆四中全會和胡錦濤同志“努力創(chuàng)新反腐倡廉工作機制。加強廉政法制建設(shè)，用制度規(guī)范權(quán)力運行、約束干部從政行為”的要求，從反腐倡廉基本制度和源頭上治理腐敗制度兩個方面提出制度建設(shè)的基本構(gòu)架，同時對提高制度建設(shè)的質(zhì)量和水平，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行反腐倡廉各項制度。提出了具體要求。

 

一、深刻認識反腐倡廉制度的保證作用

建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系是一項系統(tǒng)工程，需要從多方面入手。在這一體系中，教育是基礎(chǔ)，制度是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵，三者相互依存、相互促進，統(tǒng)一于懲治和預(yù)防腐敗體系之中。

制度問題具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。改革開放特別是黨的十三屆四中全會以來，我們黨高度重視制度建設(shè)，取得了顯著成績。在新世紀(jì)新階段，科學(xué)構(gòu)建反腐倡廉制度，把制度建設(shè)貫穿于加強教育、健全法制、創(chuàng)新體制、強化監(jiān)督之中，通過制度建設(shè)夯實了教育這個基礎(chǔ)，保證教育的針對性和有效性；通過制度建設(shè)強化監(jiān)督，保證監(jiān)督的規(guī)范化和制度化；這是做好反腐倡廉工作的根本途徑。

 

二、準(zhǔn)確把握反腐倡廉制度的主要內(nèi)容

《實施綱要》首次提出了“建立健全反腐倡廉基本制度”和“從源頭上治理腐敗制度”，這是在對以往反腐倡廉制度進行總結(jié)的基礎(chǔ)上提出的科學(xué)分類，對于反腐倡廉制度建設(shè)具有重要意義。

(一)建立健全反腐倡廉基本制度

所謂基本制度，是指規(guī)范反腐倡廉各個方面必須堅持的、管長期的，不因某一階段的工作改變而改變的制度。關(guān)于建立健全反腐倡廉基本制度，《實施綱要》提出了“四個完善”：一是完善對權(quán)力制約和監(jiān)督的制度。二是完善反腐倡廉相關(guān)法律和規(guī)范國家工作人員從政行為的制度。三是完善對違紀(jì)違法行為的懲處制度。四是完善反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機制。

l、完善對權(quán)力制約和監(jiān)督的制度。

歷史經(jīng)驗證明，不受制約和監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致濫用和腐敗?！秾嵤┚V要》基于對黨的十六大提出的“黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用”的深刻認識，通過對我們黨“用發(fā)展民主來防治腐敗”重要傳統(tǒng)的繼承和發(fā)展，提出了一系列對權(quán)力制約和監(jiān)督的制度。

《實施綱要》強調(diào)指出，要完善對權(quán)力制約和監(jiān)督的制度，首先是要“堅持民主集中制這一黨的根本組織制度，健全民主集中制的各項具體制度。”民主集中制，是黨的根本組織制度，是黨內(nèi)生活必須遵循的基本準(zhǔn)則。我們黨在長期的實踐中所形成的組織制度、領(lǐng)導(dǎo)制度、工作制度、生活制度和監(jiān)督制度，都體現(xiàn)著民主集中制的原則。堅持和健全民主集中制，是關(guān)系黨和國家命運的重大問題。如果不堅持和健全民主集中制，不使全體黨員真正在政治上處于平等地位，便不可能使黨的所有成員特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部真正處于黨和人民的監(jiān)督之下，及時通過嚴(yán)肅的批評與自我批評，抵御、糾正各種不正之風(fēng)和消除消極腐敗現(xiàn)象。同時，要建立和完善黨內(nèi)情況通報、情況反映、重大決策征求意見等制度，逐步推進黨務(wù)公開。要建立黨的代表大會代表提案制度。積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式，建立代表提議的處理和回復(fù)機制。擴大在市、縣實行黨代會常任制的試點。通過這些制度不斷疏通和拓寬黨內(nèi)民主渠道，形成黨內(nèi)上情下達、下情上達的機制，實現(xiàn)黨員對黨內(nèi)事務(wù)的廣泛參與、有效管理和切實監(jiān)督。

2、完善反腐倡廉相關(guān)法律和規(guī)范國家工

作人員從政行為的制度。我們黨是執(zhí)政黨，黨的反腐倡廉主張和要求，既要通過制度建設(shè)制定為黨規(guī)黨法，有的還要上升到法律層面，使黨在反腐敗工作中的主張成為國家意志，以國家強制力保證反腐敗政策措施的貫徹執(zhí)行?！秾嵤┚V要》貫徹依法治國、依法執(zhí)政精神，在反腐倡廉制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，總結(jié)實踐經(jīng)驗，借鑒世界各國反腐敗作法，首次提出了“加快廉政立法進程．研究制定反腐敗方面的專門法律”、“探索制定公務(wù)員從政道德方面的法律法規(guī)”等制度建設(shè)任務(wù)，同時強調(diào)了“修訂和完善刑法、刑事訴訟法等相關(guān)法律制度”等要求。3、完善對違紀(jì)違法行為的懲處制度?！拔璞渍叩美瑒t效仿者至；舞弊者受罰，則接踵者絕?！苯⑼陚涞膽吞幹贫取＝o人的行為以明確的制度指引，能夠有效地推進反腐敗工作的深入開展?！秾嵤┚V要》針對實踐中存在的突出問題，提出完善對違紀(jì)違法行為的懲處制度，一是要完善實體性懲治制度、措施?！耙ゾo制定《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《國家行政機關(guān)公務(wù)員行政處分條例》的配套規(guī)定和黨紀(jì)政紀(jì)處分的相關(guān)制度，制定和完善對損害群眾利益行為的責(zé)任追究辦法。”特別是要探索和完善辭職、辭退、免職、降職、降薪、任職限制等有關(guān)懲處措施，以根據(jù)違紀(jì)違法的具體情節(jié)作出恰如其分的追究，做到罰當(dāng)其過：二是要完善懲處的程序性制度，主要是完善違紀(jì)違法財物沒收追繳責(zé)令退賠和國際合作機制。目前我國國內(nèi)一些貪污腐敗犯罪分子攜款逃往國外，企圖利用某些國家作為躲避法律懲罰的屏障。此種犯罪手段確實給我國司法機關(guān)的追逃追贓工作造成一定的困難。因此，非常有必要加強與各國的合作，建立執(zhí)法合作、司法協(xié)助、人員遣返、涉案資金返還等方面的反腐敗國際合作機制，使腐敗犯罪分子無從遁形；切實打擊腐敗犯罪。

4、完善反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機制。

黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，部門各負其責(zé)，依靠群眾支持和參與的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，是新形勢下加強黨對反腐敗斗爭的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢、形成反腐倡廉整體合力的有效機制。這一領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，適合中國國情，必須進一步堅持和完善。為此，《實施綱要》明確提出三點要求：一是抓緊制定紀(jì)委協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的規(guī)定。要抓住組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，規(guī)范組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的主要任務(wù)和程序，進一步加強紀(jì)檢、司法、審計、監(jiān)察之間的協(xié)作，形成既相互協(xié)作，又各自行使職權(quán)的整體合力機制。二是要認真落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，制定《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》的實施辦法，對各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中應(yīng)負的責(zé)任明確責(zé)任界限認定辦法，細化量化責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，明確責(zé)任追究的程序。三是要改革和完善紀(jì)檢監(jiān)察體制和工作機制，更好的形成黨政監(jiān)督合力，增強監(jiān)督效果。

 

(二)推進從源頭上治理腐敗制度的改革和創(chuàng)新體制創(chuàng)新有助于鏟除腐敗滋生的土壤，黨風(fēng)廉政法規(guī)制度為體制創(chuàng)新提供了有力保障。關(guān)于推進從源頭上治理腐敗的制度改革和創(chuàng)新，《實施綱要》提出了“六項改革”、“三個公開”、“四個規(guī)范”的要求。

l、深化干部人事制度改革。

選賢任能的問題非常重要。要保證黨的路線方針政策的貫徹落實，保證黨和國家的長治久安，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治文明、文化繁榮、社會安康，首先要抓住抓好干部隊伍建設(shè)?！秾嵤┚V要》按照十六大和十六屆四中全會的部署，認真貫徹落實《深化干部人事制度改革綱要》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，以努力建立科學(xué)規(guī)范、充滿活力、有利于優(yōu)秀人才脫穎而出的選人用人機制，防止干部選拔任用工作中的不正之風(fēng)為目標(biāo)，以建立健全選拔任用和管理監(jiān)督機制，擴大干部工作中的民主為重點，提出了一系列深化干部人事制度改革的措施。

《實施綱要》提出，要繼續(xù)推行和完善民主推薦、民主測評、差額考察、任前公示、公開選拔、競爭上崗、任職試用期等制度。規(guī)范和全面推行黨的地方委員會全體會議無記名投票表決下一級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選制度。落實和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度和任職回避、交流制度，實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度，完善職務(wù)和職級相結(jié)合的制度，建立干部激勵和保障機制，打破選人用人中論資排輩的觀念和做法，疏通出口，推進干部能上能下機制，促進人才合理流動。抓緊制定體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部實績考核評價標(biāo)準(zhǔn)，以有利于全面、客觀、準(zhǔn)確地考核評價領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的德才表現(xiàn)和工作實績。完善黨內(nèi)選舉制度，改進候選人提名方式，適當(dāng)擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例。逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的范圍。

此外，《實施綱要》還提出要“進一步完善和規(guī)范黨和國家機關(guān)工作人員工資和津貼、補貼制度”，以確立正常的工資增長機制，實行薪職相符的工資福利制度，建立對關(guān)鍵崗位和有突出貢獻人員的激勵機制，繼續(xù)推行分配貨幣化、工資化，逐步將各類福利待遇和職務(wù)消費納入工資。

2、深化行政審批制度改革，完善規(guī)范政府共同行為的有關(guān)制度。行政審批制是計劃經(jīng)濟條件下的政府管理經(jīng)濟的一種重要方式，已經(jīng)不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，繼續(xù)深化行政審批制度改革，這是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是政府職能轉(zhuǎn)變的具體體現(xiàn)?！秾嵤┚V要》按照以行政審批制度改革為突破口，深化行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，將取消行政審批項目與建立規(guī)范有效的行政管理制度，完善規(guī)范政府共同行為結(jié)合起來的思路，提出了一系了改革措施：進一步清理、取消和規(guī)范行政審批事項，完善審批方式，加強后續(xù)監(jiān)管。認真貫徹實施《行政許可法》，加快《行政許可法》的配套制度建設(shè)。完善行政執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制。研究制定行政收費、行政強制和行政程序等方面的法律法規(guī)。規(guī)范并加強對社團、行業(yè)組織和社會中介組織的管理。完善國有資產(chǎn)管理體制和監(jiān)管方式，推進壟斷行業(yè)的改革，引入競爭機制，完善監(jiān)管制度。健全政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開制度，制定規(guī)范電子政務(wù)的法律法規(guī)等一系列措施。

3、深化財政、金融和投資體制改革。財政、金融、投資是社會主義市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟管理的重要手段，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，必須深化財政、金融和投資體制改革。

要完善財政管理制度，強化財政監(jiān)督制約機制，進一步深化收支兩條線管理改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度，全面推行部門預(yù)算、國庫集中收付制度，完善預(yù)算法律，加快建立財政資金績效評價體系，形成財政資金規(guī)范、安全、有效運行的機制。要以《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出的“進一步。深化金融企業(yè)制度，健全金融調(diào)控機制，完善金融監(jiān)督體制”為方向，結(jié)合反腐倡廉實踐需要，“建立健全金融賬戶實名制、現(xiàn)金交易限制及反洗錢制度、征信管理制度。建立對大額資金外流有效監(jiān)控的預(yù)警機制和金融信息共享制度”，深化金融體制改革。要深入貫徹《中共中央關(guān)于投資體制改革的決定》，“加強投資領(lǐng)域法規(guī)制度建設(shè)，建立和完善投資監(jiān)管體系，改進并加強對政府投資的管理?！鄙罨顿Y體制改革。

4、推進司法體制改革。黨的十五大確立了依法治國基本方略，黨的十六大報告明確提出了推進司法體制改革的目標(biāo)和任務(wù)。司法體制改革，必然要涉及公檢法司各機關(guān)職權(quán)的合理劃分。要從制度上保障審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，解決司法權(quán)行政化和地方化問題，必須按照偵查、檢察、審判、執(zhí)行相對獨立和相對集中的原則，進行司法改革。對此，《實施綱要》在貫徹十六大的精神的同時，進一步提出要通過“制定和修改有關(guān)法律”．也即通過制定和修改法院組織法、檢察院組織法、訴訟法等相關(guān)法律，完善司法機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度，科學(xué)配置審判權(quán)、檢察權(quán)、偵查權(quán)和執(zhí)行權(quán)，形成權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互監(jiān)督、高效運轉(zhuǎn)的司法制度。

人民法院的審判活動是司法權(quán)的核心，《實施綱要》從維護法制尊嚴(yán)，樹立司法權(quán)威的高度，強調(diào)要“完善訴訟程序，完善人民陪審員制度，嚴(yán)格執(zhí)行審判公開制度，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益?！睓z察機關(guān)是代表國家追訴和法律監(jiān)督的機關(guān)，《實施綱要》提出“完善檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，健全檢務(wù)公開制度”，強化對刑事訴訟特別是對偵查和刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督。

同時，要“健全司法工作規(guī)范和違法司法行為責(zé)任追究制度”，以防止利益沖突情況的出現(xiàn)，加強對司法工作的監(jiān)督，堅決懲治司祛領(lǐng)域中的腐敗，保證司法公正。5、規(guī)范和完善工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等制度。《實施綱要》對中央紀(jì)委三次全會提出的“四項制度”，進行了重申和完善。提出要修訂法律，完善城市規(guī)劃許可制度和工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)制度。嚴(yán)格市場準(zhǔn)入退出制度，加快信用體系建設(shè)，加強對招標(biāo)投標(biāo)過程的監(jiān)督。堅決糾正虛假投標(biāo)、串標(biāo)和非法掛靠等問題。修訂土地管理的相關(guān)法律法規(guī)，加強土地出讓制度建設(shè)，嚴(yán)格控制劃撥用地和協(xié)議出讓土地范圍，逐步把工業(yè)用地納入招標(biāo)拍賣掛牌出讓的范圍。完善產(chǎn)權(quán)交易市場功能和各項監(jiān)管制度，規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易市場，加強對資產(chǎn)評估行業(yè)的監(jiān)管力度，積極探索建立企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易信息監(jiān)測體系，促進市場競價機制的形成。健全政府采購制度，進一步擴大政府采購的范圍和規(guī)模，完善管理職責(zé)與執(zhí)行職責(zé)分離的政府采購管理體制。

 

三、關(guān)于提高制度建設(shè)的質(zhì)量和水平。嚴(yán)格貫徹執(zhí)行反腐倡廉各項制度黨的十六屆四中全會《決定》指出，依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式。黨制定的大政方針，提出的立法建議，確定的路線方針政策，需要通過國家立法機關(guān)的法定程序，才能夠成為國家意志，成為全社會遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。黨風(fēng)廉政和反腐敗法規(guī)制度建設(shè)是依法治國的重要組成部分，既要在立法項目的規(guī)劃上與國家法制建設(shè)的總體目標(biāo)和具體安排相配套，又要在內(nèi)容上與國家的相關(guān)法律規(guī)范相協(xié)調(diào)，使兩者在各自不同領(lǐng)域發(fā)揮作用。這些年來，黨風(fēng)廉政制度建設(shè)取得了顯著成績，但還存在不少問題和不足：適應(yīng)新形勢下反腐倡廉要求的法律法規(guī)體系還不健全，有的法規(guī)制度缺乏相應(yīng)的配套和細化措施，有的法規(guī)制度內(nèi)容落后于實踐，許多好的法規(guī)制度落實不到位，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。針對這些問題，《實施綱要》提出了提高制度建設(shè)質(zhì)量和水平的原則和方法，以及嚴(yán)格貫徹執(zhí)行的要求。首先是要提高建章立制的質(zhì)量和水平，使制定的法規(guī)制度科學(xué)合理，符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律，切實可行。這就要求，必須以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，“根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展和反腐敗工作實際，既制定反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)總體規(guī)劃和中長期計劃”，同時設(shè)計好每一項具體的法規(guī)制度，“做到制度建設(shè)與反腐倡廉決策相統(tǒng)一，制度建設(shè)進程與反腐倡廉進程相適應(yīng)，制度建設(shè)與從政道德建設(shè)相結(jié)合，黨內(nèi)制度建設(shè)與國家法制建設(shè)相協(xié)調(diào)。”對現(xiàn)行反腐倡廉法規(guī)，已經(jīng)過時的要及時廢止，有明顯缺陷的要適時修訂完善，需要細化的要盡快制定實施細則，需要制定配套制度的要抓緊制定，實現(xiàn)制度建設(shè)的與時俱進。

再好的法規(guī)制度，如果不去執(zhí)行，也會形同虛設(shè)。許多好的法規(guī)制度之所以沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，一個非常重要的原因是執(zhí)行不力。為此，《實施綱要》提出，必須認真貫徹依法治國基本方略，把反腐倡廉法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行作為大事來抓，促使廣大干部增強法律意識和法制觀念，嚴(yán)格執(zhí)行各項法規(guī)制度。更好地用制度和法律規(guī)范權(quán)力的運行、約束干部的從政行為。對反腐倡廉法規(guī)制度的落實情況要定期督促檢查，加強責(zé)任追究，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。